Bielorrusia chantajea a la UE

La situación provocada por el presidente de Bielorrusia, Aleksandr Lukashenko, en la frontera con Polonia no solo refleja la catadura moral del inductor de la crisis y de su protector, Vladimir Putin, sino que afecta a la cohesión interna de la Unión Europea, atrapada entre la necesidad de actuar en defensa de uno de sus socios, que, a su vez, mantiene vivo un disenso fundamental en la aplicación de los tratados al no reconocer la primacía de la legislación europea sobre la nacional. Hay en la acción emprendida por Lukashenko el propósito de responder a las bravas a las sanciones impuestas por Bruselas al régimen bielorruso y en el acompañamiento de Putin se manifiesta la decisión de presionar a los Veintisiete cuanto más, mejor. Y hay también la necesidad del Kremlin de mantener el estatus de gran potencia mediante su capacidad de dañar a quienes tiene por adversarios –aunque al mismo tiempo son sus clientes, consumen gas ruso–, una necesidad perentoria para encubrir una doble realidad: la desastrosa situación económica del país y la no menos desastrosa lucha contra la pandemia.

En la crisis humanitaria provocada por el tándem Lukashenko-Putin o viceversa, las consideraciones morales no tienen cabida. Las condiciones en las que sobreviven al borde de la frontera con Polonia varios miles de personas en el gélido noviembre de la región no forman parte de las preocupaciones de quienes han decidido manipular en beneficio propio a comunidades extremadamente vulnerables. El recurso al tráfico de seres humanos, un saneado negocio para mafias de todo el mundo, resulta doblemente abyecto cuando detrás de él se hallan gobernantes dispuestos a cualquier cosa.

Tales consideraciones no deben ocultar el hecho de que la Unión Europea ha sido poco diligente en la previsión de la crisis en curso. El politólogo polaco Slawomir Sierakowski advirtió el pasado agosto que a raíz de la caótica evacuación de Afganistán por Estados Unidos y sus aliados, Lukashenko había encontrado una forma de presionar a la UE con la exportación de refugiados a la frontera con Polonia. “Desde principios de año, más de 4.000 refugiados han llegado a Lituania, 50 veces más que en 2020, afectando a las comunidades locales y molestando a la opinión pública nacional –escribió Sierakowski el 31 de agosto–. Ante tal afluencia, Lituania y Letonia han declarado el estado de emergencia. Ahora Polonia, donde ya ha habido varios cientos de intentos de obligar a los refugiados a cruzar la frontera, se une a ellos. Los refugiados, confundidos, perdidos y hambrientos, están siendo capturados en ciudades fronterizas y devueltos por la fuerza al lado bielorruso. Aunque estas devoluciones van en contra de la Convención de Ginebra, los países de la UE se han acogido cada vez más a esa práctica”.

La paradoja es que la impericia europea para afrontar el problema a las primeras de cambio puede, a la larga, rescatar al primer ministro polaco, Mateusz Morawiecki, de un laberinto sin salida a causa de su disenso con las autoridades de la UE. Puesto que el problema ftonterizo urge más que la resolución que finalmente redacte el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre la prevalencia del derecho comunitario, el Gobierno de Varsovia puede pensar, no sin fundamento, que el desenlace del conflicto jurisdiccional quedará en agua de borrajas, aunque en un principio la opinión más difundida en la UE fuese que Bruselas no podía ceder y, llegado el caso, debía bloquear los fondos destinados a Polonia. De momento, los socios europeos se ven en la obligación ineludible de salir en defensa de uno de ellos ante el desafío bielorruso, que puede hacerse extensivo a las fronteras de Lituania y de Letonia.

Al mismo tiempo, los grandes medios ponen el parche antes que la herida y avisan del error que supondría, a raíz de la crisis fronteriza, dar por amortizada la rebelión polaca en materia judicial. En teoría, es lógico pensar que tanto daña la cohesión comunitaria la posición polaca cuando no acata las resoluciones del TJUE como la dañaría la inacción ante el propósito bielorruso de enviar contingentes de refugiados al otro lado de la frontera. En la práctica, todo es más complejo porque hay demasiados socios, empezando por Hungría, que apoyan la rebelión jurídica de Polonia, siquiera sea con la boca pequeña, y en cambio no se ha alzado una sola voz en busca de una alternativa a las devoluciones en caliente.

Sucede así que la crisis fronteriza en Polonia sienta de nuevo a la UE ante el espejo de sus dudas y debilidades, con Lukashenko y Putin como grandes instigadores. Quizá sea demasiado aventurado colegir de todo ello que Morawiecki saldrá reforzado del envite, pero resulta menos arriesgado pensar que en todo caso no saldrá debilitado. Es asimismo exagerado pensar que los europeos han caído en una trampa para elefantes, pero no parece desmesurado advertir en la situación lo más parecido a una calle sin salida honorable. Entre otras razones porque de las tres medidas sugeridas por el periódico Le Monde para parar los pies al dictador bielorruso, solo la imposición de nuevas sanciones depende en exclusiva de la voluntad de los Veintisiete, Las otras dos, llevar la crisis a la ONU y visitar a los gobernantes de los países de origen para que dejen de ser cómplices de ese tráfico humano, son poco menos que inviables: jamás consentirá Rusia en el Consejo de Seguridad una resolución condenatoria de Bielorrusia y resulta inimaginable que se presten a algo semejante a un diálogo con fines de estricta decencia humanitaria las autoridades sirias o afganas, por citar solo dos de las concernidas.

En el emponzoñamiento del caso, como en tantos otros del pasado, se cumple la máxima según la cual un contrincante no es débil hasta que consigues debilitarlo. Pero Aleksandr Lukashenko no está solo y, además, dispone de un arma política de última generación con el invierno a las puertas: la espita del gas que llega de Rusia. La amenaza de cortar el suministro ya ha sido cursada, Vladimir Putin ha remitido a Angela Merkel a su aliado para que trate con él el asunto, y la poco convencional gestión de la poco convencional economía rusa autoriza a temer comportamientos abruptos. A esa llamada guerra híbrida le cuadra más el calificativo de chantaje a la luz del día.

La rebelión polaca se envenena

El encaje de Polonia en la Unión Europea se complica y lleva camino de abrir un choque institucional entre Comisión y Parlamento, no por la primacía del derecho comunitario sobre los derechos nacionales, que no discute ninguna de las dos instancias, sino por los términos de la reacción frente a  la rebeldía o revisionismo polaco. La demanda que prepara la Eurocámara contra la Comisión por la no aplicación del principo de condicionalidad incluido en el reglamento para la ejecución del presupuesto en el periodo 2021-2027, que prevé la suspensión de los pagos debidos a los países que amenazan el Estado de derecho, enrarece la atmósfera política en Bruselas y otorga un margen de maniobra a Varsovia del que no debería haber disfrutado. Porque la lentitud en el salto del apercibimiento a Polonia, hecho por la presidenta Ursula von del Leyen, a la concreción de medidas entraña demasiados riesgos innecesarios y puede dañar la cohesión de la Unión Europea en un asunto capital: la igualdad de los ciudadanos ante la ley sin excepciones.

Un artículo publicado en el periódico Le Monde por el profesor Thierry Chopin, de la Universidad Católica de Lille, se ve en la necesidad de recordar que la UE “no es una simple alianza entre estados soberanos que se consideran con libertad para sustraerse a los compromisos suscritos con sus socios”. Pareciera que el recordatorio es innecesario, pero lo hace preciso la posición polaca y la contención extrema de la Comisión a la hora de gestionar la crisis. Al igual que esa otra referencia al contenido de los tratados: “Los estados miembros de la UE se hallan en el seno de una unión de derecho y están obligados a respetar los compromisos jurídicos que han suscrito, sea en el marco de los tratados o de la producción o la aplicación del derecho derivado”. Una aplicación que garantizan los mecanismos jurisdiccionales, como recuerda el profesor Chopin.

El artículo está en sintonía con la inmensa mayoría de juristas: la UE se apoya en “un orden jurídico propio cuya autonomía con relación al derecho nacional ha sido sólidamente establecida”. No solo eso, sino que las resoluciones y sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos han hecho uso de su autonomía para proteger los derechos fundamentales, distintivos de las democracias y erosionados con cierta regularidad por el Gobierno polaco, secundado en su disenso por el de Hungría.

No hay mucho más que discutir y, si lo hay o acepta Bruselas que lo haya, se correrá grave riesgo porque equivaldrá a aceptar que es posible relativizar el cumplimiento de los compromisos emanados del tratado de adhesión suscrito en su idea por Polonia. O quizá si haya que ampliar el análisis de fondo de la crisis si se atiende a la conclusión a la que llega Sławomir Sierakowski, fundador y director de la publicación polaca de talante progresista Krytika Polityczna: “Es difícil decir qué hará el Gobierno ahora. Se ha atrincherado en la sentencia del Tribunal Constitucional, privándose del dinero que necesita para apuntalar sus posibilidades en las elecciones de 2023. Es cada vez más posible que el PiS [Ley y Justicia] esté dispuesto a sacrificar no solo los fondos de la UE, sino incluso la pertenencia de Polonia a la UE solo para aferrarse al poder”.

Hasta ahora, el primer ministro, Mateusz Morawiecki, ha descartado el Polexit, pero nadie se atreve a desechar por completo esa posibilidad. Hay varios factores que inducen a pensar que el anclaje de Polonia en la UE no tiene vuelta de hoja: el 90% de la población es partidaria de seguir en el club; las arcas del Estado han recibido desde 2004 más de 200.000 millones de euros de los fondos de cohesión y tienen pendientes otros 160.000 millones de aquí a 2027 si el Gobierno deja de hacer juegos de manos con las atribuciones de la justicia europea. Pero ha quedado en el aire la opinión emitida por Adam Glapinski, presidente del Banco Nacional de Polonia: “Nos las arreglaremos muy bien sin los fondos de la UE”. Si se trata solo de un desplante, malo; si es una opinión con sólidos apoyos políticos, peor.

Lo cierto es que la UE está obligada a hacer compatibles dos objetivos esenciales: preservar el Estado de derecho y evitar que el Brexit sume imitadores. ¿Es una versión de la cuadratura del círculo a escala política? Qué duda cabe de que cualquier asomo de concesión de la UE abrirá las puertas a futuras presiones de otros estados en los que flaqueen las convicciones europeístas y ocasionalmente se puedan sentir perjudicados en el ámbito jurídico o competencial, pero no es menos cierto que resulta harto difícil imaginar una rectificación conciliadora procedente de Varsovia. La parte que transija en corregir su comportamiento emitirá inevitablemente señales de debilidad ante la opinión pública, algo especialmente dañino para el Gobierno polaco que teme las elecciones de 2023 y la competencia de Donald Tusk, un europeísta sin reservas que fue presidente del Consejo.

Cualquiera que sea la solución del crucigrama, alguien exhibirá heridas visibles porque no existe una salida win-win y es imposible preservar la cohesión europea si de la proliferación de líderes iliberales resulta también una multiplicación futura de vínculos a la carta en el seno de la UE. El funcionamiento de los Veintisiete como estados comprometidos en una doble construcción económica y política de la Europa del futuro no puede sustentarse en una revisión permanente de las obligaciones y deberes derivados de los tratados de adhesión. Y desde luego, es inasumible la delimitación a gusto del consumidor del Estado de derecho, de la autonomía de los ciudadanos, de las competencias de los tribunales y de los límites del poder político. Hay demasiado en juego para que la rebelión polaca siente un precedente, pero el tiempo discurre a favor de los rebeldes a cada día que pasa sin desenlace.

Polonia desafía a la UE

La resolución del Tribunal Constitucional de Polonia que niega la primacía de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre el derecho polaco abre una crisis institucional de grandes dimensiones. Al declarar inconstitucionales varios artículos del Tratado de la Unión impugna también la validez de varios apartados del tratado de adhesión firmado en su día por Polonia al ingresar en la organización. Llegados a este punto se abre la puerta a la aplicación de varios factores de corrección a instancias de Bruselas, algo del todo improbable, o a que el país se dé de baja del club, lo que ya se conoce como Polexit, una opción asimismo improbable a pesar del nacionalismo rampante y la deriva ultra del partido Ley y Justicia (PiS, sus siglas originales), que sostiene al Gobierno.

El recurso presentado ante el Constitucional por el primer ministro de Polonia, Mateusz Morawiecki, ya prefiguraba de por sí un choque institucional habida cuenta la naturaleza del disenso entre Varsovia y Bruselas en tres materias sensibles sobre las que se pronunció en contra el TJUE: la reforma de la justicia por violar el principio de independencia judicial, la erosión de la libertad de expresión y la limitación de los derechos de la comunidad LGTBI. En los tres casos, las leyes que el PiS sacó adelante supusieron, en última instancia, que el Ejecutivo polaco sufriese un revolcón judicial. Y de paso, quedó bloqueado el plan de recuperación polaco que asciende a 36.000 millones de euros.

¿Cómo salvar la situación sin un dramático parte de daños? De entrada, ni la Unión Europea puede revisar o matizar lo dictaminado por los magistrados del TJUE ni el Gobierno polaco está dispuesto a retocar las leyes que motivan la crisis, sino que pretende que se revisen los tratados. Cuando Didier Reynders, comisario de Justicia, compromete la palabra de la UE para poner al servicio de la causa cuanto sea preciso para que se respeten los tratados fundacionales, cierra el paso a una componenda más o menos presentable –o impresentable–, pero cuando el presidente del PiS, Jaroslaw Kaczynski, excluye dos posibilidades, el Polexit y la rectificación de las leyes aprobadas por el Parlamento de su país, no hace más que llevar el debate a un callejón sin salida.

Al mismo tiempo, la decisión de los jueces polacos ha entusiasmado a la extrema derecha europea, que se debate entre el euroescepticismo y el empequeñecimiento de las instituciones de la UE hasta reducir la organización a un área de libre comercio gestionada por la conferencia intergubernamental. Basta un somero repaso en las hemerotecas para encontrar declaraciones de una variada colección de líderes adscritos al populismo ultra que predican la recuperación para los estados de la mayoría de los atributos de soberanía cedidos a las instituciones europeas –ya no, quizá, el regreso a las divisas nacionales y la cancelación del euro–, opuestos siempre a someter las leyes propias a la doctrina del TJUE. Una forma de exigir manos libres para violentar, si es preciso, la división de poderes y limitar las libertades consagradas por las constituciones democráticas.

Es decir que el desafío polaco va más allá del conflicto entre un Estado socio de la UE y la organización; tiene un poder de contagio no menor para que los demagogos de la nación por encima de todo dispongan de un altavoz bastante ruidoso. Si nos remitimos a la historia reciente, la difusión de este nacionalismo altisonante empezó en la Hungría de Viktor Orbán, de quien Jaroslaw Kaczynski se ha declarado rendido imitador. Pero según Adam Michnik, fundador y director del diario de Varsovia Gazeta Wiborcza, la fuente de inspiración de ambos, más lejana en el tiempo, pero no menos eficaz en los resultados, es Mátyás Rákosi, el político comunista húngaro que al final de la Segunda Guerra Mundial se empleó en una metódica labor de vaciado de las instituciones libres “rebanada a rebanada, hasta que no quedó más que la cáscara”.

Hay en todo ello una impugnación del proyecto europeo que quizá debió preverse cuando es acordó una ampliación en masa en dirección este de la UE mientras se discutía una Constitución europea que nunca vio la luz, cuya discusión y fracaso dejó al descubierto debilidades e incoherencias. De forma que mientras varios nuevos socios se adaptaban a las exigencias de la pertenencia  a la UE, otros se sintieron progresivamente incómodos por el desarrollo político e institucional; sintieron que por otros caminos se consagraban principios que formaban parte del proyecto constitucional.

Ahora, claro, no hay marcha atrás porque el coste de salirse de la UE es inasumible por economías en construcción y por Bruselas, que apenas empieza a metabolizar el Brexit y ha entendido que alguna otra defección sería desastrosa para el futuro europeo, casi tanto como consentir a los socios o a algunos de ellos una especie de adhesión generalizada a la carta, con cláusulas de desenganche y otras fórmulas para que cada Estado ajustara a su gusto el vínculo de pertenencia a la UE. Sería esa una Europa inviable, condenada al fracaso o en extremo inestable, tan alejada del espíritu fundacional y de la consolidación de una ciudadanía europea que apenas sería capaz de reconocerse como tal.

Plantea el caso polaco demasiadas incógnitas de futuro como para que el desenlace no sea claro y preciso. Porque sigue siendo primordial el objetivo fijado por Jacques Delors a comienzos de los años 90: definir la Europa política que se quiere. De no hacerlo se asentará en el fondo de todos los debates un factor de vulnerabilidad aprovechable por los adversarios reconocidos o no del proyecto europeo, aquellos que, como Rusia, están dispuestos a sacar partido de lo que los Veintisiete no son capaces de resolver de forma concertada y expeditiva. Recuérdese que una de las reglas de oro menos discutida en el seno de la comunidad internacional es que cuanto menor es tu cohesión interna menor es tu influencia externa. Este es el juego.

Bloqueo ultra al presupuesto europeo

La división de poderes y la defensa de los derechos humanos son divisas distintivas de la Unión Europea, que es tanto como decir que para ser socio del club hay que aceptar una regla básica: dejar siempre a salvo el Estado de derecho. El compromiso con el equilibrio de poderes y la autonomía de los individuos no admite medias tintas ni un relativismo moral ad hoc para cada momento y circunstancia, que es justamente lo que pretenden los gobiernos de extrema derecha de Hungría y Polonia al negarse a vincular el acceso al plan de reconstrucción económica de los Veintisiete con el respeto escrupuloso al Estado de derecho. Se trata de una pretensión o exigencia que, de aceptarse, dañaría de forma irreparable la naturaleza del proyecto europeo y, sin duda, contaminaría el comportamiento futuro de estados, partidos, instituciones, movimientos y particulares con convicciones democráticas poco o nada arraigadas.

Al mismo tiempo que la negociación de la relación futura de la UE con el Reino Unido encalla en asuntos esenciales y cada día es menor el margen de maniobra para que salga un conejo de la chistera antes de que caiga el telón el último día del año, se cruza en el camino para la recuperación de la economía europea, dañada por la pandemia con una intensidad y coste desconocidos, el bloqueo de la aprobación del presupuesto plurianual. Es decir, se pone el freno de mano a la secuencia de acontecimientos que deben permitir la emisión de deuda europea con la que financiar las subvenciones y préstamos –un total de 750.000 millones de euros– que deben contribuir de forma decisiva a rescatar la economía del estado catatónico en el que se encuentra. Y ahí no caben los atajos ni las falsas esperanzas, resulta muy poco alentador que Alemania no haya logrado doblar la resistencia de Viktor Orbán y Mateusz Morawiecki y pesa como una losa la regla de la unanimidad para sacar adelante las cuentas.

Como dice el profesor Philippe Legrain, de la London School of Economics, los socios de la UE deben “poner contra las cuerdas” a los regímenes populistas para poder sacar adelante medidas urgentes, lograr un acuerdo estable franco-alemán para abordar la crisis y asegurar que la acogida de refugiados se traduce en rendimientos económicos. Se lograría así salir del atasco presupuestario, dibujar un horizonte razonable de recuperación a medio plazo y acabar con la desconcertante política migratoria europea. El enfoque de Legrain parte de la sensatez y de la lógica –dos países no pueden dejar en la estacada a otros veinticinco–, pero con la regla de la unanimidad es inviable salvo que quepa doblegar la voluntad húngaro-polaca y desactivar nacionalismo demagógicos, útiles para encubrir cualquier atropello.

Peter S. Goodman asegura en The New York Times que las vacunas han abierto una brecha en el laberinto sin salida de la pandemia, pero “las perspectivas de una recuperación mundial significativa no se esperan hasta mediados del próximo año y, para algunas economías, deberá pasar mucho más tiempo”. En el ámbito europeo, si el presupuesto no sale del callejón sin salida en el que se encentra, los plazos se alargarán con toda seguridad, las economías más vulnerables verán agravada su vulnerabilidad y los segmentos de población más castigados serán prisioneros de una situación imposible.

También Hungría y Polonia sentirán los efectos perniciosos del estancamiento, pero es evidente que la preocupación de sus gobernantes por ese dato es irrelevante frente a la perspectiva de perseverar en un discurso nacionalista capaz de movilizar a electorados desorientados, dispuestos a agrandar el poder de quienes quieren reducir el proyecto político europeo a su más mínima expresión. Sin duda, el ejemplo británico les ha llevado a radicalizar el mensaje de que, más allá de lo meramente económico, las exigencias de Bruselas son una intromisión inaceptable en la soberanía nacional, de lo que se colige que no es de recibo que la UE imponga condiciones de índole política a lo que es solo un mecanismo para activar la economía.

Es innecesario subrayar que mientras la economía espera sin fecha la respiración asistida, aumenta la sensación de ahogo. Traducción práctica: un aumento acelerado de las desigualdades, del número de empresas al borde del abismo, de la renta familiar en caída libre y del derrumbe estruendoso de sectores clave como el turismo y los servicios. Las campañas de vacunación masivas salvarán muchas vidas y acaso a la vuelta de un año la relación con la enfermedad haya cambiado de forma radical, pero con ser este un factor necesario, no es suficiente. Basta recordar que, con pequeñas diferencias porcentuales, las rentas familiares europeas destinan dos tercios al consumo para comprender que urge a la UE romper el bloqueo ultra.

No es fácil dar con la salida de esta encrucijada, pero hay que encontrarla sin dañar las señas de identidad europeas. No hay alternativas a la preservación del Estado de derecho ni es asumible un trato deferente o contemporizador que permita a los gobernantes húngaros y polacos abundar en un autoritarismo siempre en aumento. Ni es aceptable eliminar condiciones que la tradición democrática ha consagrado. El artículo 7 del Tratado de la Unión prevé un sistema de vigilancia y sanción de un socio cuando vulnere los fundamentos del Estado de derecho, pero impone que las penalizaciones se aprueben por unanimidad de los demás socios. No hace falta decir que la unanimidad es imposible en este caso porque Polonia nunca se sumará a la hipotética imposición de sanciones a Hungría y viceversa. El sistema es en cierto modo perverso, pero es el que es y modificarlo supone escalar un muro de altura desconocida.

La situación pone en evidencia una vez más dos hechos relevantes: la debilidad institucional de la UE cuando es necesaria la unanimidad y la complejidad sobrevenida a raíz de la ampliación de 2004. Ciertamente, la complejidad ha sido desde los días fundacionales una característica de la construcción europea; la novedad es que surja en su versión más absoluta y menos manejable en un momento de urgencias manifiestas. Lo que lleva directamente a concluir que Europa necesita de forma perentoria hallar el desvío que permita desactivar el chantaje húngaro y polaco, un desafío que entusiasma a las extremas derechas en ebullición.

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